ИТ-бюджеты федеральных госорганов 2017. Исследование TAdviser

Финансовые результаты 2016 года

По данным Минкомсвязи, общий объем средств, включенных в планы информатизации федеральных госорганов в 2016 году, составил 109,6 млрд рублей^[1].

Суммарный бюджет развития (то есть, объем средств, затраченных на создание, развитие или модернизацию информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры ведомств) достиг 33,8 млрд рублей (31,8%).

Такое соотношение (примерно на уровне 30/70) между бюджетами развития и бюджетами текущих расходов сохраняется в сфере госинформатизации в России уже в течение нескольких лет как на уровне суммарных расходов, так и на уровне ведомств (с незначительными отклонениями для отдельных «ИТ-чемпионов», реализующих большие проекты общегосударственного масштатба).

Достаточно стабильным является и наблюдаемый ежегодно рост суммарного объема средств, выделяемых на развитие и сопровождение ИКТ в федеральных ведомствах.

В 2015 году суммарный объем средств, включенных в планы информатизации, согласованные с Минкомсвязью, составил 102,6 млрд рублей. Таким образом, рост в 2016 году был на уровне 6,8%. Плановый ИТ-бюджет 2017 года, по данным Федерального Казначейства, составляет 115,1 млрд рублей (рост на 5% по отношению к 2016 году).Метавселенная ВДНХ 4.4 т

В 2016 году указами Президента РФ были проведены некоторые реорганизации в структуре федеральных ведомств. Ряд ведомств был упразднен с передачей их функций другим ведомствам (см. таблицу ниже). Ведомства-правопреемники унаследовали также и информационные системы упраздненных госорганов, и долю их ИТ-бюджетов.

В апреле 2016 года был также создан один новый ФОИВ – Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия), основу которой составили внутренние войска МВД и ряд других структур МВД. Естественно, что к Росгвардии отошла и часть информационных систем МВД, и значительная часть ИТ-бюджета силового ведомства.

В 2016 году Росгвардия не представляла свой план информатизации на согласование с Минкомсвязью, однако, в 2017 году вновь созданное ведомство сразу вошло в топ списка распорядителей ИТ-бюджетов – с бюджетом более 2,8 млрд рублей - и заняло 12-е место среди федеральных госорганов.

Следует отметить, что несмотря на примерный паритет исходящих и входящих потоков в ИТ-бюджете МВД (часть ИТ-бюджета ушла в Росгвардию, но взамен пришли примерно такие же по сумме ИТ-бюджеты ФМС и ФСКН), общий ИТ-бюджет реорганизованного МВД в 2017 году сократился по сравнению с 2016 годом более, чем на треть (примерно 9,5 млрд рублей в 2017 году против почти 14,3 млрд рублей годом ранее).

Бюджетная дисциплина хромает

В соответствии с Постановлением Правительства № 365 от 24.05.2010, практически все ФОИВ и приравненные к ним органы управления государственными внебюджетными фондами обязаны согласовывать свои планы информатизации с Минкомсвязью, а согласованные планы утверждать и публиковать на своих официальных сайтах.

Для небольшой группы высших госорганов Постановление № 365 носит рекомендательный характер (они не обязаны согласовывать свои планы информатизации с Минкомсвязью и не обязаны их публиковать). К этой группе относятся:

• Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
• Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации,
• Верховный Суд Российской Федерации,
• Конституционный Суд Российской Федерации,
• Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации,
• Генеральная прокуратура Российской Федерации,
• Следственный комитет Российской Федерации,
• Счетная палата Российской Федерации,
• Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации,
• Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Близкий к Минкомсвязи источник TAdviser, хорошо знакомый с процессами согласования планов информатизации, утверждает, что, несмотря на необязательность для перечисленных госорганов согласования планов с Минкосвязью, половина из них все-таки участвует в этих процессах на добровольной основе.

К таким «добровольцам» относятся Верховный и Конституционный Суды, Судебный депаратмент при Верховном Суде РФ, Генпрокуратура и Счетная палата. Счетная палата также и публикует регулярно свой план информатизации.

По данным Минкомсвязи, по состоянию на 1 июля 2017 года из 80 государственных органов, которые в соответствии с Постановлением № 365 были обязаны обеспечить согласование и утверждение планов информатизации, только 70 государственных органов согласовали/утвердили итоговый план информатизации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

Остальные 10 государственных органов итоговые планы информатизации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов не согласовали в установленный срок или не представляли их на согласование.

В число указанных 10 госорганов входят Росгвардия (создана в 2016 году), Росфиннадзор и Росграница (упразднены в 2016 году), Росжелдор, Росмолодежь, Роспечать, Росаккредитация (все не согласовали свои планы с Минкомсвязью) и Минспорт России (не предоставлял план на согласование).

Два госоргана (СВР и ФСБ России) не представляли планы информатизации, так как сведения их планов информатизации отнесены к государственной тайне в военной области, в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.

Следует отметить, что проблема затягивания ведомствами процессов согласования планов информатизации является одной из самых давних и серьезных в сфере координации госинформатизации, существуя практически с момента принятия в 2010 году Постановления Правительства РФ № 365.

Значительное число ведомств (в отдельные годы – до 30) окончательно согласовывали и утверждали свои текущие планы информатизации только в феврале-марте следующего года, когда уже приходило время отчитываться об исполнении (так и не утвержденных) планов и разрабатывать планы на очередной год.

Неявно такому положению дел способствовали и сами процессы координации – несмотря на то, что заключение государственных контрактов в сфере ИТ до согласования/утверждения плана информатизации ведомства было прямо запрещено «Положением о координации», никакого механизма блокировки расходования бюджетных средств при неутвержденном плане информатизации до мая 2016 года не существовало.

Дилемма большинства руководителей и ИТ-директоров федеральных ведомств – не израсходовать выделенные бюджетные средства (то есть, нарушить бюджетную дисциплину и лишиться части бюджета в следующем году) или израсходовать их без должного соблюдения процедур (то есть, допустить нарушение и быть подвергнутым незначительным, по сравнению с размером бюджета, штрафам) – неизменно решалась в пользу «правильной» простановки запятой во фразе «потратить нельзя согласовать».

Факты таких нарушений постоянно фиксирует Счетная палата РФ, проводя регулярный аудит федеральных информационных систем и проектов. Некоторые результаты проверок становятся публично известными из пресс-релизов самой Счетной палаты, большее же их число остается предметом непубличных разбирательств между ведомствами-нарушителями и контрольными органами.

На рабочей встрече с Президентом РФ Владимиром Путиным 10 августа 2017 года председатель Счетной палаты Татьяна Голикова говорила о нарушениях в процедурах согласования планов информатизации:

...где‑то на 22 миллиарда рублей – это нарушения за 2016 год, но попавшие в отчёт 2017 года, – это нарушения при проведении информатизации федеральных органов. Что это такое? У нас существует такой порядок, что, прежде чем создавать какие‑то информационные системы и вообще проводить какую‑то работу в этом направлении, федеральные органы власти обязаны согласовать это с Минсвязи. Как правило, такое согласование идёт либо с опозданием, либо вообще не осуществляется, либо работы выполняются, а потом по факту Минсвязь это согласовывает. Проинформировали Правительство. Очень надеемся на то, что эта ситуация будет исправлена

Татьяна Голикова обратила внимание Владимира Путина на проблемы координации информатизации в федеральных госорганах

Объем 22 млрд рублей, названный Голиковой, – это сумма ИТ-бюджетов госорганов, включенная в планы информатизации, которые были согласованы с существенным нарушением нормативных сроков. Учитывая, что весь федеральный ИТ-бюджет составил в 2016 году немногим менее 110 млрд рублей, приходится констатировать, что нарушения превышают 20% в денежном выражении; в количественном же (число ФОИВ, согласовавших свои планы с нарушением сроков) эта цифра выглядит еще более удручающей – более половины ведомств ежегодно не соблюдают нормативные сроки согласования и утверждения своих ИТ-бюджетов.

Планы 2017-2019 годов

Что меняется в процессах координации

Ситуация с длительным согласованием планов информатизации несколько (хотя и не кардинально) изменилась в лучшую сторону в мае 2016 года, когда было принято Постановление № 392, внесшее существенные изменения в «Положение о координации», вступившие в силу к моменту начала разработки планов информатизации на 2017-2019 годы.

В соответствии с новыми правилами, Минфин и Федеральное казначейство теперь имеют право блокировать проведение платежей по государственным контрактам, заключенным федеральными ведомствами в рамках реализации своих планов информатизации 2017 года и последующих лет, если ведомство на момент запроса финансовой транзакции в Казначействе не имеет утвержденного плана информатизации, в котором присутствует то мероприятие, в рамках реализации которого осуществляется платеж.

Кроме того, новое «Положение о координации», утвержденное Постановлением 392, изменило сам порядок согласования планов информатизации. Если раньше планы согласовывались и утверждались как целостная совокупность мероприятий по информатизации (оценка Минкомсвязи давалась плану в целом), то, начиная с планов на 2017-2019 годы, оценке подлежат, в первую очередь, отдельные мероприятия по информатизации, а затем уже план информатизации в целом, составленный из ранее согласованных и получивших положительную оценку мероприятий.

Таким образом, ведомству, для того, чтобы реально начать расходовать бюджетные средства на ИТ в рамках запланированного мероприятия по информатизации, необходимо соблюсти три условия:

1. Иметь положительную оценку Минкомсвязи на данное мероприятие,

2. Иметь утвержденный план информатизации, в который включено данное мероприятие,

3. Иметь заключенный государственный контракт.

На практике третье условие зачастую выполняется ведомствами раньше первых двух условий (хотя, это и является нарушением, фиксируемым Счетной палатой при проверках), но, даже при наличии госконтракта, несоблюдение хотя бы одного из первых двух условий приводит к тому, что Казначейство не дает разрешение на осуществление платежей.

В результате, в 2017 году резко увеличилось число государственных контрактов, заключаемых федеральными ведомствами, в которых осуществление платежей отнесено либо на момент завершения одного из промежуточных этапов контракта, либо на дату окончательного закрытия контракта.

Еще одним следствием нововведений стало увеличение числа «промежуточных» версий планов информатизации, утверждаемых ведомствами. Раньше ведомство согласовывало и утверждало свой план в начале (в крайнем случае, не позднее середины) года, а ближе к концу года производило 1-2 корректировки плана с целью уточнения расходов по мероприятиям в соответствии с реализованными госконтрактами. Теперь же многие ведомства утверждают и переутверждают свои планы информатизации всякий раз, когда им удается согласовать с Минкомсвязью одно или несколько мероприятий – как уже было сказано выше, с целью открытия финансирования со стороны Казначейства и осуществления платежей по заключенным госконтрактам.

В новых правилах подготовки планов информатизации, утвержденных Постановлением 392, определен также порядок включения согласованных мероприятий по информатизации в планы:

4. Включение мероприятий по информатизации в план информатизации осуществляется государственными органами в следующей последовательности:

а) все мероприятия по информатизации, по которым заключены государственные контракты на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд на очередной год и на плановый период;

б) все мероприятия по информатизации, направленные на эксплуатацию информационных систем и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, введенных в эксплуатацию;

в) все мероприятия по информатизации, направленные на создание, развитие информационных систем и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры в рамках реализации приоритетных направлений использования и развития информационно-коммуникационных технологий;

г) иные мероприятия по информатизации, не предусмотренные подпунктами "а" - "в" настоящего пункта.

Нельзя не отметить некоторую парадоксальность этого порядка:

• Мероприятия, относящиеся к приоритетным направлениям, де факто имеют только третью очередность при включении в план. Этой нормой само понятие приоритетных направлений развития ИКТ практически полностью выхолащивается, превращаясь в формальный признак.

• Не менее парадоксальным выглядит первое место в последовательности планирования, отведенное мероприятиям, по которым уже заключены государственные контракты.

Как пояснили TAdviser эксперты, знакомые с процессом подготовки и принятие Постановления 392, этот пункт изначально предусматривал первоочередное включение в планы мероприятий с многолетними контрактами, которые уже действуют на момент согласования/утверждения мероприятий и планов 2017 года. Однако, ведомства нашли определенную «лазейку» в этой норме и начали представлять на согласование мероприятия, предварительно успев заключить по ним новые госконтракты.

И хотя такая последовательность действий фактически нарушает требования «Положения о координации», с формальной точки зрения наличие заключенного контракта освобождает ведомство от необходимости представлять обоснование начальной максимальной цены контракта (НМЦК) по требованиям Федерального закона 44-ФЗ.

Технические и организационные изменения в процессах планирования ИТ

Главным техническим изменением в процессах планирования ведомственных ИТ стал запуск в эксплуатацию летом 2016 года нового варианта федеральной ГИС координации информатизации (ФГИС КИ).

Из-за того, что процессы технической разработки и изменений в нормативной базе оказались несинхронизированными, сразу после выхода Постановления 392 свежеразработанная (в конце 2015 года - в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1235) по контракту Минкомсвязи с "Ростелекомом" почти за 60 млн рублей ФГИС КИ оказалась непригодной для поддержки процессов планирования ИКТ-расходов госорганов в том виде, в каком это требовало новое «Положение о координации».

В результате, в пожарном порядке внутренними ресурсами Минкомсвязи и подведомственных учреждений была разработана «облегченная» версия ФГИС КИ (фактически – простая «набивалка данных»), позволившая худо-бедно запустить процесс подготовки и согласования мероприятий и планов информатизации ведомств на 2017-2019 годы.

Функциональная бедность «легкой» ФГИС КИ и поверхностная проработка методик подготовки и оценки планов информатизации явились теми факторами, которые затруднили и затянули процесс планирования.

Мы, как вендор, прекрасно понимаем важность использования правильных информационных технологий в управлении любыми процессами. В данном случае Минкомсвязи, как организация, возглавляющая процесс управления проектами информатизации в подконтрольных ведомствах, осуществляет управленческие действия посредством федеральной государственной информационной системы координации информатизации (ФГИС КИ). Эта система обеспечивает формирование единого информационного пространства для поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления информационно-коммуникационными технологиями. В состав системы включены такие подсистемы, как Реестр территориального размещения технических средств информационных систем, информационная система «Электронный регион», информационный ресурс национального фонда алгоритмов и программ для ЭВМ. Безусловно, много сделано в направлении улучшения координации этого процесса. При этом мы понимаем, что в любом проекте найдутся слабые места, нуждающиеся в корректировке, ничего совершенного не бывает. Евгений Кучик, генеральный директор компании «БОСС. Кадровые системы»

Начиная с 2017 года изменился также порядок планирования и осуществления всех государственных закупок, в том числе, и закупок, осуществляемых в рамках мероприятий по информатизации. Вступили в действие нормы Федерального закона 44-ФЗ, обязывающие всех участников закупок формировать собственные планы закупок в системе «Электронный бюджет».

Для планирования ИТ-расходов ведомств это означает, что каждое планируемое мероприятие по информатизации должно также пройти обработку (пусть и технически-формальную) в системе «Электронный бюджет». И если раньше ведомство могло достаточно свободно манипулировать своим бюджетными средствами, перебрасывая их при необходимости с одного мероприятия на другое (с соблюдением главного требования – не превышать выделенный общий лимит бюджетных обязательств), то теперь такие «перебросы» нужно обязательно переводить через «Электронный бюджет», причем, успеть это проделать в пределах достаточно коротких периодов времени, когда Минфин открывает ведомствам доступ к данным «Электронного бюджета» для внесения корректировок.

Еще одним техническим изменением, оказавшим влияние на подготовку и согласование планов в 2016-2017 годах стало (хотя, де факто, это было просто форсирование практического применения нормы, действовавшей с 2013 года) обязательное присвоение ведомственным объектам учета в сфере ИКТ, в отношении которых планировались мероприятия по информатизации, уникальных идентификационных номеров в АИС Учета. Без таких номеров мероприятия не могли быть обработаны в системе «Электронный бюджет».

И хотя это требование было утверждено еще Постановлением Правительства РФ № 644 от 26.06.2012, до 2016 года многие госорганы обходились без окончательного согласования учетных данных (так называемых электронных паспортов объектов учета, ЭПОУ) по своим ИТ-системам и компонентам ИКТ-инфраструктуры.

По данным источника TAdviser, по состоянию на начало августа 2016 года из общего числа объектов учета федерального уровня (немногим более 3,1 тысяч) регистрационных номеров не имели почти две трети (около 1,9 тысяч).

После того, как наличие УИН у объектов учета ИКТ стало обязательным для согласования/утверждения мероприятий по информатизации, ведомствам пришлось ускоренными темпами согласовывать ЭПОУ для всех своих объектов.

И даже при упрощении процедур согласования ЭПОУ этот застарелый недостаток сыграл свою негативную роль – время согласования многих мероприятий по информатизации почти у всех ведомств существенно увеличилось и значительно превысило нормативные сроки.

Объем и динамика ИТ-бюджетов в 2016-2017 годах. Таблица

По данным Федерального Казначейства (справка имеется в распоряжении TAdviser), общий объем лимитов бюджетных обязательств на 2017 год, доведенных до ФОИВ по коду вида расходов 242 «Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий» в части сведений, не составляющих государственную тайну, по состоянию на 1 августа 2017 года равняется 115,148 млрд рублей, что примерно на 5,1% превышает суммарный объем ИТ-бюджетов ФОИВ в 2016 году (109,6 млрд рублей, по данным Минкомсвязи).

Таким образом, при продолжающемся росте общего объема ИТ-бюджетов федеральных ведомств от года к году скорость роста уменьшилась (в 2016 году общий объем ИТ-бюджетов вырос на 8,3% по сравнению с 2015 годом).

При этом наблюдается все более усиливающееся расслоение на «богатые» и «бедные» (в смысле расходов на ИКТ) ведомства. Так, безусловный лидер рейтинга ИТ-бюджетов в 2017 году – ФНС – имеет в своем распоряжении более 17,6 млрд рублей, что составляет долю в 15,3% от суммарного ИТ-бюджета всех ФОИВ.

Два лидера рейтинга (ФНС и ПФР) совместно владеют долей общего ИТ-бюджета в 26,2%, а доля топ-3 ведомств (включая также и Федеральное казначейство) составляет 37%. Суммарная доля первой десятки рейтинга (см. таблицу ниже) составляет 69,2%, а на топ-20 ведомств приходится 85,8% всех ИТ-бюджетов.

Как уже отмечалось выше, изменения в нормативных документах по координации информатизации привели к тому, что ведомства стали публиковать промежуточные версии планов информатизации, содержащие согласованные и утвержденные мероприятия. Однако, даже при наличии такой возможности, на середину августа 2017 года 11 ведомств еще ни разу не утвердили и не опубликовали свои планы.

Из 83 госорганов, включенных в таблицу, по состоянию на середину августа 2017 года только 23 имели планы, содержащие объем средств, близкий или равный выделенному лимиту бюджета (из этих 23 ведомств только у 8 объем средств, отраженных в плане, в точности соответствует лимиту бюджетных обязательств).

№	Наименование госоргана	ИТ-директор	ИТ-бюджет в 2017 году, тыс. руб.*	ИТ-бюджет в 2016 году, тыс. руб. **	Динамика 2017/2016, %
1	ФНС	Андрей Петрушин	17 660 241,60	10 486 576,27	68,40%
2	ПФР	Алексей Иванов	12 581 960,34	13 177 681,90	-4,50%
3	Федеральное казначейство	Александр Албычев	12 468 814,60	10 720 997,30	16,30%
4	МВД	-	9 450 864,50	14 283 741,37	-33,80%
5	Минкомсвязи	Олег Пак	7 923 676,50	11 992 897,59	-33,90%
6	ФТС	Руслан Давыдов	4 369 569,60	3 357 958,77	30,10%
7	Центризбирком	Михаил Попов	4 312 388,20	н/д	н/д
8	Росреестр	Андрей Приданкин	4 135 686,60	1 399 575,35	195,50%
9	Минобороны	Павел Попов	3 653 842,40	2 799 835,56	30,50%
10	ФСС	Андрей Кошкин	3 135 663,00	2 814 255,40	11,40%
11	Генпрокуратура России	Олег Инсаров	2 995 830,90	1 472 167,10	103,50%
12	Росгвардия	Александр Богословский	2 837 943,00	-	-
13	Минтранс	Алексей Семенов	2 478 524,60	2 223 395,92	11,50%
14	ФСИН	Анатолий Рудый	1 735 107,80	1 848 404,06	-6,10%
15	Минздрав	Елена Бойко	1 731 277,80	825 559,45	109,70%
16	Минфин	Татьяна Нестеренко	1 715 944,00	1 375 307,01	24,80%
17	Судебный департамент при ВС РФ	Андрей Киселев	1 622 686,30	2 245 094,00	-27,70%
18	ФССП	Наталья Звягина	1 576 944,70	1 333 543,60	18,30%
19	Росстат	Георгий Оксенойт	1 372 391,40	2 489 122,00	-44,90%
20	Следственный комитет	н/д	1 052 690,90	1 089 213,50	-3,40%
21	Минэкономразвития		1 020 163,00	668 940,71	52,50%
22	Росавтодор		946 063,10	628 943,88	50,40%
23	МИД		897 979,30	785 602,89	14,30%
24	МЧС		881 664,10	1 464 866,60	-39,80%
25	Минтруд		827 416,30	1 123 089,04	-26,30%
26	Росимущество		713 307,20	544 816,50	30,90%
27	Ространснадзор		694 064,50	502 640,66	38,10%
28	ФСО		552 452,00	-	-
29	Роспотребнадзор		513 881,10	587 416,20	-12,50%
30	Минпромторг		505 722,60	687 030,86	-26,40%
31	Роскомнадзор		486 579,80	445 338,40	9,30%
32	Росфинмониторинг		477 255,40	584 595,20	-18,40%
33	Росрезерв		466 457,30	168 369,10	177,00%
34	Роструд		425 811,00	439 540,00	-3,10%
35	Росстандарт		367 638,90	211 574,84	73,80%
36	Минсельхоз		362 146,20	669 440,85	-45,90%
37	Рособрнадзор		329 197,00	287 367,36	14,60%
38	Россельхознадзор		324 502,30	311 846,90	4,10%
39	Государственная Дума		319 003,90	-	-
40	Счетная палата		290 317,60	256 811,80	13,00%
41	Минстрой		282 938,80	190 628,01	48,40%
42	ФФОМС		271 605,70	274 183,19	-0,90%
43	ФАНО		263 563,80	208 902,52	26,20%
44	Ростуризм		261 016,90	280 632,18	-7,00%
45	Росаккредитация		255 652,00	77 874,10	228,30%
46	Управделами Президента		254 834,30	355 897,96	-28,40%
47	Росздравнадзор		244 920,70	177 435,32	38,00%
48	Ростехнадзор		236 637,20	172 726,69	37,00%
49	Минкультуры		217 569,40	338 169,45	-35,70%
50	Росприроднадзор		183 857,30	642 005,00	-71,40%
51	Верховный Суд		178 346,40	178 388,00	0,00%
52	Росалкогольрегулирование		177 165,40	150 413,20	17,80%
53	Минюст		167 208,30	184 869,63	-9,60%
54	Росавиация		139 368,60	152 055,00	-8,30%
55	Росархив		118 600,50	111 780,50	6,10%
56	Минвостокразвития		117 547,20	161 306,35	-27,10%
57	Росрыболовство		117 390,10	44 280,04	165,10%
58	Минобрнауки		113 430,30	111 255,12	2,00%
59	Роснедра		110 413,00	90 450,00	22,10%
60	ФАС		110 000,00	129 089,71	-14,80%
61	Росводресурсы		106 844,50	41 272,18	158,90%
62	Минэнерго		104 034,80	351 805,63	-70,40%
63	Совет Федерации		101 290,00	100 531,90	0,80%
64	ФСБ		99 695,00	-	-
65	Росморречфлот		75 047,00	61 404,29	22,20%
66	Рослесхоз		69 156,80	72 208,20	-4,20%
67	ГФС		59 278,50	62 240,99	-4,80%
68	Минприроды		58 986,50	63 910,08	-7,70%
69	Роспечать		53 215,60	56 100,75	-5,10%
70	ФМБА		50 706,00	51 517,80	-1,60%
71	Россотрудничество		49 380,20	37 588,96	31,40%
72	Росжелдор		48 797,20	19 453,95	150,80%
73	Конституционный Суд		39 492,30	51 357,10	-23,10%
74	Минкавказ		31 026,50	92 800,34	-66,60%
75	Минспорт		30 500,00	38 307,00	-20,40%
76	Росмолодежь		24 735,00	5 060,30	388,80%
77	Россвязь		24 479,70	25 709,64	-4,80%
78	Росгидромет		21 827,70	29 039,44	-24,80%
79	Роспатент		20 868,20	13 818,50	51,00%
80	ФАДН		20 005,20	34 260,00	-41,60%
81	ФСВТС		16 592,00	14 902,00	11,30%
82	Уполномоченный по правам человека в РФ		6 735,10	6 735,10	0,00%
	Всего		115 148 431,04	101 565 924,04***

Содержательный анализ планов информатизации 2017 года

Несомненный интерес представляет содержание планов информатизации госорганов в разрезе включенных в них мероприятий, особенно тех из них, кто имеет многомиллиардные (или, по крайней мере, близкие к 1 млрд рублей) бюджеты.

Таковых насчитывается 25 – от ФНС до Минтруда. Следует оговориться, что из 25 ведомств, входящих в топ рейтинга ИТ-бюджетов, по состоянию на август 2017 года опубликовали свои планы информатизации только 19, причем, пять из них (Генпрокуратура, ЦИК, Следственный комитет, Минобороны и Судебный департамент при Верховном Суде РФ) имеют право не публиковать свои планы.

Единственным госорганом из топ-25, кто обязан публиковать план информатизации на 2017 год, но так и не сделал этого по состоянию на 15.08.2017, является Пенсионный фонд РФ (ИТ-бюджет более 12,5 млрд, второе место в рейтинге). Между тем, ПФР активно заключает государственные контракты в рамках своего ИТ-бюджета 2017 года (см. подробнее)

Ниже приведены заслуживающие внимания факты и цифры некоторых участников рейтинга:

ФНС

Место в рейтинге – 1 (в 2016 году – 5). Суммарный ИТ-бюджет в 2017 году – более 17,6 млрд рублей; из них в согласованный план информатизации (утвержден 19.06.2017) включены мероприятия на общую сумму 9,35 млрд рублей, то есть примерно 53% всего бюджета. Заслуживает внимания также тот факт, что по имеющимся у TAdviser данным Федерального казначейства, первоначальный ИТ-бюджет ФНС 2017 года (по состоянию на 01.01.2017) составлял примерно 16,6 млрд рублей, то есть, в результате поправок, внесенyых в федеральный бюджет, увеличился более, чем на 1 млрд рублей.

Из уже опубликованных плановых цифр видно, что наиболее крупными статьями расходов в ИТ-бюджете ФНС являются:

• Развитие (1,295 млрд рублей) и эксплуатация (1,195 млрд рублей) АИС «Налог-3»

• Создание ФГИС «Единый государственный реестр ЗАГС» (682 млн рублей)

• Развитие АИС «Маркировка» (450 млн рублей)

• Эксплуатация телекоммуникационной инфраструктуры (2,25 млрд рублей)

• Эксплуатация рабочих станций (более 1,2 млрд рублей)

• Эксплуатация копировально-множительной техники (более 945 млн рублей)

По сравнению с 2016 годом ИТ-бюджет ФНС увеличился на 68,4% (с 10,49 млрд рублей до 17,66 млрд рублей).

Федеральное казначейство

Место в рейтинге – 3 (в 2016 году – 3). Суммарный ИТ-бюджет в 2017 году – почти 12,5 млрд рублей; из них в согласованный план информатизации (последние изменения утверждены 24.05.2017) включены мероприятия на общую сумму почти в 12,4 млрд рублей, то есть более 99% всего бюджета. На сегодняшний день ФК является одним из немногих ФОИВ, согласовавшим и утвердившим свой планы информатизации 2017 года практически в полном объеме ИТ-бюджета.

Наиболее крупными статьями расходов в ИТ-бюджете Казначейства являются:

• Развитие (2,7 млрд рублей) и эксплуатация (1,5 млрд рублей) единой облачной инфраструктуры (ЕОИ)

• Эксплуатация серверного оборудования, не входящего в состав ЕОИ (1,5 млрд рублей)

• Эксплуатация телекоммуникационной инфраструктуры (1,1 млрд рублей)

• Развитие (706 млн рублей) и эксплуатация (554 млн рублей) информационной системы «Электронный бюджет» (в части ответственности Казначейства)

• Развитие (339 млн рублей) и эксплуатация (431 млн рублей) АС ФК

• Развитие (397 млн рублей) и эксплуатация (455 млн рублей) ЕИС в сфере госзакупок

• Развитие (170 млн рублей) и эксплуатация (321 млн рублей) системы управления эксплуатацией (СУЭ ФК)

• Эксплуатация рабочих станций и локального периферийного оборудования (245 млн рублей)

• Эксплуатация средств печати и копирования (198 млн рублей)

Рост ИТ-бюджета Казначейства в 2017 году по сравнению с 2016 годом составляет 10,8%, что примерно вдвое превышает средние темпы роста ИТ-бюджетов по всем госорганам.

МВД

Место в рейтинге – 4 (в 2016 году – 1). Суммарный ИТ-бюджет в 2017 году – 9,45 млрд рублей; из них в согласованный план информатизации (утвержден 30.03.2017) включены мероприятия на общую сумму 7,83 млрд рублей, то есть почти 83% всего бюджета.

Наиболее крупными статьями расходов в утвержденном плане информатизации МВД являются:

• Эксплуатация телекоммуникационной инфораструктуры – 7,24 млрд рублей. МВД является наиболее крупным потребителем телеком-услуг среди всех ФОИВ – доля расходов на связь превышает 76% ИТ-бюджета ведомства.

• Эксплуатация систем бухгалтерского учета – более 225 млн рублей. Такой уровень расходов на одну из ИС обеспечения типовой деятельности (более 2% бюджета) также является нетипичным для федерального ведомства.

ИТ-бюджет МВД в 2017 году существенно (на 33,8%) сократился по сравнению с 2016 годом. В основном, это сокращение произошло из-за выделения из МВД целого ряда структур, вошедших (вместе со своими ИТ-системами и бюджетами) в Росгвардию.

Минкомсвязь

Место в рейтинге – 5 (в 2016 году – 2). Суммарный ИТ-бюджет в 2017 году – 7,9 млрд рублей; из них в согласованный план информатизации (утвержден 21.07.2017) включены мероприятия на общую сумму 7,55 млрд рублей, то есть более 95% всего бюджета.

Заслуживает внимания факт достаточно резкого сокращения ИТ-бюджета Минкомсвязи в 2017 году по сравнению с 2016 годом – более, чем на 4 млрд рублей (33,9%).

Эта разница сильно коррелирует со стоимостью мероприятия «Обеспечение функционирования и возможности использования федеральными государственными органами сети передачи данных органов власти» (4,2 млрд рублей), присутствовавшего в плане информатизации ведомства в 2016 году, но не попавшего в план 2017 года.

Есть все основания полагать (после изучения также планов тех ФОИВ, которые в 2016 году использовали единой сети передачи данных, ЕСПД), что в 2017 году по ряду причин все ведомства, использовавшие ранее ЕСПД, предпочли развивать и эксплуатировать собственные сети передачи данных.

Некоторые вопросы к планам информатизации 2017 года

У Минкомсвязи пока не получается запустить "гособлако" и заинтересовать ведомства возможностями единой сети передачи данных (фото - "Коммерсант")

Как уже было отмечено выше, в планах информатизации 2017 года отсутствуют признаки использования ведомствами Единой сети передачи данных. Зато явно обозначилось увеличение расходов на развитие и эксплуатацию ведомственных сетей передачи данных.

Предполагалось, что ведомства, использующие ЕСПД смогут получить экономию бюджетных средств в среднем на 10%. Но ряд ведомств, в 2016 году перешедших на ЕСПД, в 2017 году отказались от ее использования, т.к. не заметили экономии.

Нет пока также никаких положительных новостей по системе федеральных ЦОД ("гособлако"). Напомним, что создание такой системы предусматривалось Распоряжением Правительства РФ от 7 октября 2015 г. N 1995-р, утвердившим «Концепцию перевода обработки и хранения государственных информационных ресурсов, не содержащих сведения, составляющие государственную тайну, в систему федеральных и региональных центров обработки данных.

Согласно Концепции, до конца 2015 года должен был быть определен оператор системы ЦОД – на эту роль прочили ООО «Национальные дата-центры», совместное предприятие «Ростелекома» и «Интер РАО ЕЭС». Однако, в 2015 году назначение оператора Системы ЦОД так и не состоялось, а в середине 2016 года «Интер РАО ЕЭС» вышло из состава учредителей ООО «НДЦ», в результате чего владельцем 100% ООО «НДЦ» стал «Ростелеком».

Еще в июне 2016 года проект распоряжения о назначении оператора системы дата-центров был внесен в правительство, но никаких более актуальных новостей за прошедший год не появилось.

При этом, по сведениям источников TAdviser в федеральных ведомствах, при согласовании мероприятий по информатизации на 2017 год из состава сведений в мероприятиях рекомендовалось убирать соответствующие целевые показатели (2.3 «Информационная система эксплуатируется в системе ЦОД (СЦОД)» и 2.4 «Центр обработки данных входит в состав СЦОД») со ссылкой именно на неготовность к эксплуатации системы ЦОД.

Необходим ли в России федеральный CIO?

Инициатива создания в стране института федерального CIO в ранге вице-премьера не нова. Обсуждения введения такой должности велись еще в 2007 году. Тогда предполагалось, что в его задачи будет входить интеграция информационных ресурсов и сервисов страны в единое национальное информационное пространство с последующей интеграцией с мировыми ресурсами.

Спустя 10 лет представители российской ИТ-отрасли, причастные к проектам информатизации госсектора, по-разному смотрят на идею появления федерального CIO.

Принцип единоначалия в таком важном вопросе, как инфокоммуникационные технологии кажется несвоевременным, и начинать выстраивать управленческую пирамиду с верхушки не эффективно, так как образуется дополнительная вершина дерева управления, пригодная преимущественно для создания PR-эффектов. Сейчас этими вопросами занимается Минкомсвязь и в нём работает множество комиссий и экспертных советов, что дает возможность принимать решения коллегиально, считает Евгений Кучик, генеральный директор компании «БОСС. Кадровые системы».

Старший вице-президент ГК «Техносерв» Андрей Богомолов говорит о достаточности текущего контроля:

Функции координатора информатизации на федеральном и региональном уровне выполняет Минкомсвязи России. Кроме того, на уровне Правительства Российской Федерации уже существуют кураторы (вице-премьеры) и коллегиальные органы, ответственные за информатизацию, такие как Правительственная комиссия по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, Совет по региональной информатизации. Они в достаточной степени контролируют все основные направления в сфере информатизации. Также мы приветствуем решение премьер-министра Российской Федерации о создании комиссии по реализации программы «Цифровая экономика», поскольку программа носит кросс-отраслевой характер. Учитывая ключевую роль информационных технологий в рамках реализации программы «Цифровая экономика», чрезвычайно важно обеспечить тесное информационное взаимодействие вышеуказанных комиссий.

Андрей Бурин, руководитель департамента по работе с госсектором компании «ФОРС-Центр разработки» (ГК ФОРС), считает, что федеральный CIO необходим, так же, как необходимы соответствующие руководители по остальным направлениям экономики и сфер жизни.

При этом, по его мнению, сейчас федеральным CIO фактически является министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Список задач, требующих решения, уже сформирован, и он постоянно актуализируется, программы и стратегии разработаны, управленческая вертикаль в области информационно-коммуникационных технологий выстроена как на федеральном, так и на региональных уровнях, поэтому остается малое — продолжить, а некоторые вещи только начать реализовывать. Глобальная цель — это формирование современной цифровой экономики, - говорит Бурин.

Тимур Меджитов, на момент подготовки обзора являющийся заместителем директора по работе с органами власти компании Directum (в ноябре 2017 года назначен руководителем Агентства информатизации и связи Удмуртской Республики.), также отмечает, что в роли федерального CIO сейчас выступают, во-первых, Департамент информационных технологий и связи Правительства РФ, во-вторых, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.

Однако, по его мнению, ряд функций остается за пределами их полномочий.

В частности, у федеральных органов власти как были, так и есть свои ИТ-бюджеты, и каких-то попыток по их централизации на первый взгляд не предпринимается. С этим же связаны трудности в выстраивании единой ИТ-инфраструктуры: каждое ведомство строит свои ЦОДы (например, ФНС, Росреестр), хотя при массовой госзакупке можно было бы организовать единый центр, и это было бы дешевле и эффективнее. Федеральный CIO мог бы предоставлять инфраструктуру как сервис для всех остальных учреждений в рамках госзадания. Отсутствует и единая служба техподдержки государственных сервисов — такие службы дублируются в каждом ведомстве. С точки зрения сокращения затрат, повышения управляемости, контроля расходов, можно было бы также их объединить. Отсутствие CIO повлекло за собой уже упомянутую ситуацию с несколькими личными кабинетами на разных сайтах. Еще одна тема за пределами деятельности Минкомсвязи — ИТ-отрасль могла бы стать пионером в части построения общих центров обслуживания (ОЦО) для госструктур. Таким образом можно было бы централизовать госзакупки, службы управления персоналом, службы управления транспортом. К примеру, одни ведомства приобретают автомобили в собственность, другие – арендуют. Здесь могла бы появиться единая служба, которая закупила бы нужное количество транспорта и сдавала его по заявкам. Не хватает активности и в части развития образования в школах и вузах на специальностях, связанных с ИТ. Сейчас в большей степени на образовательный стандарт пытается влиять сообщество. Стартует множество государственных проектов по информатизации различных сфер, но они никак не связаны с подготовкой специалистов. Например, за время реализации проектов по ИТ в здравоохранении так и не была организована подготовка ИТ-специалистов с уклоном в предметную область. Сегодня подобный дефицит ИТ-кадров есть и в медицине, и в финансах, и в проектном управлении, - говорит Меджитов.

Изменения в процессе координации информатизации на период 2018-2020 годов

Поскольку во время подготовки настоящей части статьи (август 2017 года) в госорганах уже началась работа по формированию мероприятий для планов информатизации 2018-2020 годов, авторами обзора было принято решение кратко рассмотреть те изменения в нормативных и методических документах, которые будут оказывать влияние на формирование ведомственных планов информатизации в следующем году.

К основным факторам влияния следует отнести:

• Ужесточение контроля за соблюдением требований по защите информации и информационной безопасности в государственных ИС;
• Сохранение и усиление акцента в госзакупках на импортозамещение ИТ;
• Усиление контроля со стороны Минкомсвязи за формированием национального фонда алгоритмов и программ.

По мнению экспертов, при согласовании/утверждении мероприятий по информатизации на период 2018-2020 годов особое внимание будет уделяться соответствию структуры и содержания работ и услуг, включаемых в мероприятие, положениям Постановления Правительства РФ от 06.07.2015 № 676 (с изменениями, внесенными Постановлением от 11.05.2017 № 555) «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации».

Ведомствам придется представлять на согласование более детализированные планы создания и развития своих информационных систем, а также демонстрировать, что этими планами предусмотрены все обязательные работы по информационной безопасности.

Следует также ожидать ужесточения требований по соответствию эксплуатируемых ГИС требованиям приказа ФСТЭК от 13.02.2013 № 17. Если планы информатизации 2016-2017 годов зачастую согласовывались просто «под честное слово» ведомств о проведении работ в направлении получения аттестатов соответствия эксплуатируемыми ГИС, то, начиная с 2018 года, вполне возможно применение блокировки финансирования мероприятий по эксплуатации ГИС, не обладающих такими аттестатами.

Не исключено, что появятся подзаконные акты к подписанному в июле 2017 года Федеральному закону 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации». Одна из ключевых статей этого закона посвящена Государственной системе обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации (ГосСОПКА).

Практически одновременно с данным ФЗ, в начале июля 2017 года, было принято Постановление Правительства РФ № 803, внесшее изменения в «Положение о координации» именно в части планирования мероприятий по ГоСОПКА. И поскольку, судя по всему, создание ведомственных сегментов ГосСОПКА станет обязательным для всех федеральных ведомств, эксплуатирующих ГИС, наличие соответствующих мероприятий в планах информатизации также станет обязательным практически для всех госорганов.

Все перечисленные факторы неотвратимо приведут к увеличению в ИТ-бюджетах ведомств статьи расходов на информационную безопасность (возможно, в ущерб финансированию по каким-либо второстепенным статьям).

Продолжатся также активности в направлении импортозамещения ИТ. 29 июня 2017 года был утвержден приказ Минкомсвязи России № 334 «Об утверждении методических рекомендаций по переходу федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов на использование отечественного офисного программного обеспечения, в том числе ранее закупленного офисного программного обеспечения».

В соответствии с этим приказом, все федеральные ведомства должны принять планы перехода на использование отечественного офисного ПО с достаточно жестко контролируемыми показателями такого перехода по каждому году периода 2018-2020 годов.

Для процессов формирования планов информатизации эти требования будут означать существенное усиление контроля за считавшимся ранее рутинными мероприятиями по развитию и сопровождению парка персональных компьютеров ведомств – уже в 2017 году ведомства не могут просто так, без надлежащего обоснования невозможности использования российского офисного ПО, закупать партии новых компьютеров с предустановленным на них ПО Microsoft Windows и Microsoft Office. В дальнейшем контроль за такими закупками и все более жесткие требования к аргументации в обоснованиях будут только усиливаться.

Имеются также все основания полагать, что Минкомсвязь усилит контроль за обязательным размещением материалов по вновь создаваемым и развиваемым федеральным ГИС в национальном фонде алгоритмов и программ. Эта тенденция проявилась (по информации источников TAdviser в госорганах) уже при подготовке отчетов по планам информатизации 2016 года и сохранится в дальнейшем.

Читайте также

• Федеральные ИТ-бюджеты 2018: затишье перед "цифровым штормом"? Исследование TAdviser
• Обзор "Информатизация госсектора 2018"
• ИТ в федеральных ведомствах России