Анализ угроз кризисных ситуаций в госуправлении

Как правило, системы, создаваемые для решения задач мониторинга, анализа и прогнозирования развития ситуаций, носят название информационно-аналитических систем и обеспечивают деятельность Ситуационных центров руководства региона.

Цели и задачи региональных Ситуационных центров

Основной целью создания Ситуационного центра в регионе является повышение эффективности и качества управленческих решений, предотвращение и устранение кризисных и чрезвычайных ситуаций. На основе Ситуационного центра может быть обеспечена информационно-аналитическая поддержка процедур и процессов, позволяющих оперативно анализировать, моделировать и прогнозировать сценарии развития ситуации и динамично вырабатывать эффективные решения.

Ситуационный центр представляет собой программно-технический комплекс, в состав которого входят:

• аппаратное обеспечение (рабочие станции, серверы, устройства записи и хранения информации, дисплейные и интерактивные средства, аппаратные средства защиты данных);
• телекоммуникационное обеспечение (локальные и глобальные сети, каналы связи);
• информационное обеспечение (стандарты, регламенты, методики, нормативные документы; источники информации, данные которых обрабатываются в Ситуационном центре);
• программное обеспечение поддержки управленческих решений (системы сбора и хранения информации, структурирования и обработки, анализа и прогнозирования, подготовки к визуализации, программные средства защиты данных).

В рамках комплекса Ситуационного центра предусматривается создание информационно-аналитического блока, предназначенного для достижения следующих целей:

• своевременное комплексное информирование Президента РФ, Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и руководителя РОГВ (далее Губернатор) о ситуации в регионе с целью принятия оперативных управленческих решений;
• мониторинг, комплексный анализ и оценка развития ситуации в регионе в сфере социально-экономических и общественно-политических процессов, представляемых федеральными органами государственной власти и региональными органами власти;
• информационно-аналитическая поддержка деятельности Губернатора и Администрации РОГВ при решении оперативных и стратегических задач управления социально-экономическими, общественно-политическими, административными и другими процессами;
• повышение эффективности принимаемых решений РОГВ;
• мониторинг оперативной обстановки в сфере общественной безопасности и чрезвычайных ситуаций в регионе, в том числе с точки зрения пространственной информации;
• мониторинг актуального состояния объектов, находящихся на контроле Правительства региона, и контроль исполнения планов проведения работ;
• анализ социально-экономического развития муниципальных образований региона.

Краткий обзор задач мониторинга и анализа

В целом, в задачах мониторинга и анализа можно выделить следующие составляющие:

• сбор объективных и субъективных данных о состоянии объектов, субъектов, процессов;
• определение фактического состояния в комплексе;
• выявление тенденций и динамики изменений;
• выявление проблемных сфер и основных влияющих факторов.

При этом методы проведения мониторинга разнообразны и их применение зависит от изучаемой сферы деятельности или анализируемого направления (например, социально-экономическая сфера или темпы выполнения строительных работ) и принятых методик последующего анализа:

• получение первичных данных из информационных систем;
• получение статистической информации;
• проведение социологических опросов;
• дистанционное зондирование земли;
• лазерное сканирование, фотосъемка;
• мониторинг СМИ.

При последующем проведении анализа по контролируемым параметрам так же используются различные методы, например:

• сравнение с целевыми показателями (план/факт);
• анализ направления и динамики изменений;
• сравнение с ретроспективным состоянием или динамикой;
• формирование агрегированных показателей и ранжирование рассчитанных значений.

Учитывая многообразие сфер деятельности, по которым руководство региона должно принимать решение о выборе управляющих и корректирующих воздействий, целесообразно для поддержки этого процесса управления оперировать единой системой мониторинга и анализа, которая обеспечивала бы гибкие механизмы, настраиваемые под региональные задачи, изменяемые в течение времени.

Подходы, применяемые для оценки ситуации в регионе

Сложившуюся ситуацию в регионе можно оценить с трех сторон: с позиции администрации региона, с позиции восприятия её населением региона и с позиции фактического состояния, которая, в свою очередь, может быть определена с помощью сразу нескольких инструментов мониторинга.

С каждой стороны оценивания ситуации должны использоваться свои исходные данные и свои методы их оценки, результатом оценивания должны стать индикаторы состояния региона в отдельных сферах, например, нормальное, предкризисное и кризисное состояние. Разночтения в оценках состояния сфер в регионе является своеобразной «лакмусовой» бумажкой, выявляя наиболее острые проблемы в регионе.

Рисунок 1. Составляющие оценки ситуации в регионе

Для оценки с каждой стороны должны использоваться свои наборы данных, свои источники и способы получения информации. Так, для оценки «восприятия властями» ситуации в регионе должна использоваться система государственной статистики и показатели, собираемые в различных министерствах и ведомствах. Для оценки восприятия ситуации населением необходимо использовать методы анкетирования и социологических опросов. Для оценки фактической ситуации в регионе могут анализироваться реестры обращений граждан в оперативные службы, администрации, многофункциональные центры, в том числе для получения нефинансовых услуг, а так же может проводиться постоянный мониторинг цен на основные товары, услуги, тарифы ЖКХ (прямой мониторинг).Бизнес уходит в облако: стратегии и подходы

В случае проведения комплексного анализа для оценки фактического состояния могут использоваться и такие материалы как данные дистанционного зондирования Земли, пространственные данные (расположение объектов, рельефы и пр.), он-лайн изображения видеокамер и пр.

Рисунок 2. Источники информации для оценки ситуации в регионе

Наиболее распространенным методом анализа для оценки состояния региона (районов/муниципальных образований) является индикативный анализ. Индикативный анализ проводится с использованием комплексных индикаторов, строящихся на базе показателей, характеризующих конкретную сферу. Комплексный индикатор (КИ) представляет собой агрегацию первичных показателей или других КИ, строящуюся на базе одной из математических моделей: полиномиальной, матричной, балльной.

Для анализа обстановки в регионе и проведения оценки состояния региона/районов/муниципальных образований используются значения показателей по территориям с последующим расчетом и представлением сопутствующей информации в разрезе районов.

Информационно-аналитический блок Ситуационного центра

Для достижения целей, ставящихся при реализации информационно-аналитического блока Ситуационного центра, а так же для обеспечения требуемой гибкости при решении региональных задач, предполагается создание и внедрение автоматизированной информационной системы, обеспечивающей:

• стратегическое планирование для обеспечения устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
• управление программами и проектами за счет мониторинга целевых параметров и показателей и их индикативное представление;
• комплексный мониторинг социально-экономической обстановки и прогнозирование ее вариантов развития;

анализ социальной защищенности населения в регионе;

• мониторинг и анализ общественно-политической обстановки;
• мониторинг экологической обстановки и природно-техногенной безопасности в регионе;
• комплексную оценку состояния региона, в т.ч. анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, оценка качества предоставления государственных услуг;
• комплексный мониторинг фактического состояния территорий/лесов/пашен/объектов капитального строительства и пр.;
• гибкую настройку средств мониторинга и анализа для сбора и обработки данных по другим задачам и направлениям, являющихся актуальными для конкретного региона.

На практике адаптивность системы означает возможность расширения состава показателей и источников данных, подлежащих мониторингу; настройку различных математических моделей, на базе которых выполняется обработка показателей при анализе и прогнозировании положения в регионе; возможность сопоставления полученных результатов обработки между собой (например, сравнить результаты обработки статистики и социологических опросов); сравнение результатов обработки с данными прошлых периодов и целевыми показателями; представление результатов расчетов в комплексе с дополнительной информацией (ГИС, СМИ, экспертные заключения и т.п.).

По сути, информационно-аналитическая система должна представлять собой инструмент, с помощью которого осуществляется настройка системы под оперативные и стратегические задачи региона. Основными пользователями такого инструмента, с точки зрения подготовки данных для принятия решений, являются специалисты, занимающиеся обнаружением и анализом социально-экономических, общественно-политических и техногенных угроз и кризисных ситуаций. Для этой группы пользователей система должна являться настраиваемым конструктором, адаптируемым под поставленные задачи.

Так называемыми конечными пользователями системы являются лица, принимающие решения, для которых должен обеспечиваться понятный интерфейс, позволяющий сформировать информационную панель, на которой размещается разнообразная информация. Чтобы избежать перегруза панели информацией, должны быть предусмотрены средства детализации информации по запросу, опять–таки с публикацией данных в интуитивно-понятных представлениях.

Опираясь на изложенные требования, компанией НЕОЛАНТ выполнена разработка комплексного решения для поддержки управления регионом, в состав которого входят три компонента:

• программный комплекс информационно-аналитической поддержки управления регионом (ПК ИАПУР), предназначенный для аналитической обработки первичных данных и комплексного представления разнородной информации;
• геоинформационная система поддержки принятия решения (ГИС ППР), обеспечивающая возможность управления представлением аналитических данных в среде ГИС;
• региональный геопортал, обеспечивающий обмен пространственными данными между ведомствами и гражданами.

Рисунок 3. Схема комплексного решения для поддержки управления регионом

Информационно-аналитическая поддержка управления регионом

Комплекс предназначен для сбора, накопления, хранения и анализа разнородных материалов, поступающих из различных источников:

• Экспертные оценки
• Социологические опросы
• Материалы СМИ
• Статистические данные
• Данные по обращениям граждан в мониторинговые/диспетчерские центры и ИОГВ
• Пространственные данные
• Данные дистанционного зондирования Земли/фотоснимки и т.д.

Обработка числовых данных (статистика, сводные данные по социологическим опросам, обращениям граждан) выполняется с использованием информационной модели мониторинга угроз и кризисных ситуаций, содержащей:

• настраиваемую систему показателей и периодичность их мониторинга, организованные на базе иерархических классификаторов;

Рисунок 4. Пример структуры классификаторов

• источники информации (базы данных, фонды, информационные системы, включая базы данных текстовых и социологической информации), необходимой для использования в подсистеме;

Рисунок 5. Пример связи классификатора семантической информации с источниками информации

• средства доступа к информации и их интеграции в рабочей базе данных подсистемы.

Система показателей угроз и кризисных ситуаций в экономике, социальной и политической сферах, в свою очередь, включает:

• перечень первичных показателей, для которых определяется характеристика «позитивный/негативный»;
• алгоритмы расчетов комплексных индикаторов, настраиваемых с помощью визуальных конструкторов на базе математических моделей с использованием показателей;
• шкалу диапазонов возможных значений по каждому комплексному индикатору, позволяющую соотнести рассчитанное значение с экспертными оценками ситуации (например, удовлетворительная/напряженная/кризис);
• перечень внешних и внутренних угроз в триаде «источники угроз – возможные угрозы – возможные последствия», формируемый специалистами-экспертами.

По результатам обработки:

• прогнозируется развитие кризисных ситуаций;
• определяются возможные последствия развития кризисных ситуаций;
• формируются варианты разрешения кризисных ситуаций (предотвращения, смягчения или невозможности разрешения).

При анализе комплексных индикаторов, особенно в случае выявления предпосылок развития кризисной ситуации, крайне важно понять, какие показатели в наибольшей степени влияют на подобные негативные тенденции, чтобы предпринять целевое, точечное воздействие по конкретному направлению. Для решения этой задачи используются инструменты, с помощью которых определяется динамика изменения отдельных мониторинговых характеристик, входящих в состав и используемых при расчете комплексного индикатора, и выявления степени влияния всех характеристик на значение индикатора.

Рисунок 6. Переход от комплексного индикатора к составляющим показателям

Дополнительно, в системе реализована возможность наложения индикаторов, полученных в результате обработки статистической информации, результатов обработки ответов социологических исследований и данных систем мониторинга обращений граждан. Подобное сравнение позволяет выявить разрывы между восприятием ситуации (власти, население, фактическая ситуация), которые могут стать еще одним источником анализа. Например, позитивные тенденции индикатора, построенного по статистическим показателям, наряду с результатами социологических опросов населения, могут выявить необходимость в проведении информационных кампаний в регионе, разъясняющих стратегические планы руководства региона.

При разработке подобных алгоритмов расчета индикатора (предусматривающих сравнение данных по нескольким направлениям – статистика/мониторинг/соц.опросы) необходимо учитывать необходимость приведения результатов к соразмерным единицам.

Еще одним источником размышлений может явиться результат сопоставления динамики изменения индикаторов района и муниципального образования или региона и района, которые могут выявить различие в темпах или направлениях изменений.

Поскольку процесс принятия решения основывается на анализе комплексной информации, объем которой достаточно велик, помимо агрегированных (интегральных данных) в системе реализованы различные средства визуализации, позволяющие донести результаты обработки лицу, принимающему решение, в графическом виде.

Графические представления, такие как:

• отображение кризисных ситуаций на картографическом фоне или картосхемах;
• формирование цифровых информационных панелей, характеризующих интегральную оценку угроз и кризисных ситуаций;
• представление информации в виде картограмм и картодиаграмм с отображенной проблемной информацией, графиков, таблиц, текстов.
• дополняются представлением информационно-справочных материалов в различных информационных разрезах, публикуемых по запросу.

Рисунок 7. Раскраска картосхемы в соответствии с рассчитанными значениями индикатора

Рисунок 8. Комплексное представление информации, сравнение индикаторов по выбранным территориям и распределение по шкале диапазонов

Рисунок 9. Интеграция программного комплекса с геоинформационной системой

Заключение

Необходимость информационно-аналитического компонента в составе Ситуационного центра сейчас не вызывает сомнения у большинства специалистов, обеспечивающих подготовку данных для принятия управленческих решений.

При этом и при подготовке данных, и при принятии решений приходится сталкиваться с большим потоком информации, поскольку состав показателей, поступающих из различных отраслевых и ведомственных структур, велик, будучи определен различными нормативными и организационными актами. И поток этот постоянно меняется, причем в сторону расширения, так как меняются решаемые задачи и окружающая действительность.

Учитывая порог сложности в заключениях человека, в соответствии с которым может быть дана адекватная оценка событию, в информационно-аналитической системе должны использоваться интегральные (обобщенные) показатели. Однако при этом требуется обеспечивать оперативный переход к расшифровке полученного интегрального показателя для выявления основных влияющих первичных показателей.

Интегральные показатели далее могут быть использованы в качестве критериев достижения целей управления регионом и для определения ключевых направлений улучшения социально-экономической ситуации в регионе (в реализуемом комплексе закладывается такая же идеология – сбор информации и получение показателей, вычисление на их базе интегральных показателей, которые уже и представляются аналитику для подготовки решения). Методика оценки интегральных показателей должна разрабатываться с учетом специфики региона и отрасли и проверяться на примере результатов за заданный период. Разработка подобных показателей должна сопровождаться определением целевых значений, с которыми будет выполняться сопоставление получаемых результатов. При этом разработка методики оценки должна сопровождаться проработкой регламента мониторинга, в процессе которого будет выполняться сбор показателей по различным источникам данных. Регламент должен определять частоту сбора информации для различных источников и варианты предварительной обработки.

В настоящее время в большинстве регионов Ситуационные центры уже созданы, некоторые – как телекоммуникационные центры, другие – как комплексы, в которых информационно-аналитический блок предусмотрен. Но даже те регионы, у которых аналитика уже реализована в том или ином виде в Ситуационном центре, постоянно вовлечены в процесс модернизации этого компонента для решения задач, ставящихся Правительством РФ и региональным руководством. В связи с этим, создание системы, в которой с одной стороны учтены требования, предъявленные на текущий момент со стороны федеральных и региональных властей, а с другой имеющей инструментальные средства для настройки основных параметров системы (показатели, методы и модели оценки, отчетность, способы визуализации), является актуальной задачей. Крайне важным моментом является возможность применения методик, согласованных на высшем уровне управления, что обеспечит единство и унификацию методологических подходов уровня региона, округа, страны.